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기고

소상공인 손실보상 소급적용 논의, 무엇이 문제인가?

NSP통신, NSP인사 기자, 2021-07-16 14:06 KRD7
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‘소급적용’ 조항 빠진 손실보상법, 국회 본회의에서 의결처리되다!

NSP통신-나도은 한국열린사이버대학교 통합치유학과 특임교수
나도은 한국열린사이버대학교 통합치유학과 특임교수

(서울=NSP통신) NSP인사 기자 = 지난 7월 1일, ‘소급적용’ 조항이 빠진 ‘소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 개정안(손실보상법)’이 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회 전체회의에서 더불어민주당 단독기립표결, 본회의 상정, 최종 의결 처리됐다.

개정안은 영업제한 조치에 다른 피해가 발생할 경우, 손실보상심의위원회의 심사를 거쳐 보상하는 내용을 담았지만 ‘소급적용’ 조항은 빠졌고 대신 법 제정 이전의 손실에 대해서는 ‘피해 지원’의 형태로 ‘사실상의 소급효’를 내도록 했다는 것이다.

이에 따라 ‘손실보상 소급적용’을 외치며 국회 본청 앞에서 81일 동안 천막농성을 해오던 최승재 국민의힘 국회의원이 국회 농성을 중단하고 해단식 뒤 국회 앞 농성을 중소상공인, 자영업자들이 이어가기로 했다.

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그리고 헌법에 보장된 정당한 손실보상을 입법하지 않은 국회의원 전원을 입법부작위로 코로나19 방역지침에 따른 행정명령을 남발한 정부 관계자 모두를 직권남용으로 고발했으며 소급효를 보장받지 못하는 지난해 3월 이후 피해에 대한 손실보상을 요구하는 집단소송과 인간존엄과 행복추구권, 영업권과 재산권, 생존권 보장을 요구하는 7백만 소상공인들의 이름으로 천만인 서명운동을 전국적으로 전개하기로 결의했다.

◆국회의 ‘입법부작위’

대한민국 헌법23조 제3항(‘공공의 필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.’)에 명시된 ‘국가의 정당 보상 원칙'에 따라 ‘집합금지 및 영업제한 조치를 명시한 감염병예방법’에 ‘손실보상’ 규정을 명시하지 않은 것은 명백한 입법부작위로 입법의 책임이 있는 국회가 이를 조속히 해결했어야 한다는 취지다.

지난 2021년 1월, 문재인 대통령은 ‘손실보상’의 법제화를 검토하라 지시했고 이어 정세균 국무총리가 후속 지시를 했음에도 불구하고 정부와 국회가 손을 놓고 있다가 국민의 뜨거운 여론에 밀려 지난 5월 12일 국회 중기벤처소위에서 ‘손실보상 소급적용’에 ‘전원 찬성’ 표결을 하고 같은 날 더불어민주당 수십명의 의원들이 ‘손실보상법 제정촉구 기자회견’을 자청하더니 갑자기 태도를 바꿔 국회개원 이래 4번째 입법청문회를 5월 25일 개최하면서 당시 중소벤처기업부가 제출한 비용추계 자료(2Page)를 근거로 ‘소급적용을 하면 2020.08.~2021.02 기간동안 집합금지 및 영업제한을 받은 업소의 손실액 추청치가 기존 지원금보다 적어 환수해야 할 곳(중기벤처부 추계, 81.7%)들이 많을 수 있다’고 협박하며 손실보상법의 소급적용을 거부했다.

그런데 이날 자료는 소상공인 손실추정 자료를 인위적으로 편집(▲고정비용 항목 누락 ▲매출 대비 고정비용 반영비율 최저 적용 ▲폐업·적자 업체 통계 누락 ▲카드 매출 손실 자료와 상이한 결과 ▲올해 3~5월 손실 누락 등)한 것으로 결국 손실보상을 반대하기 위해 의도적으로 정부가 손실보상 추계의 실제 규모를 축소·왜곡해 작성된 자료로 확인됐다.

실제로 2020년 집합금지, 영업제한 업종의 2019년 대비 매출액 감소액은 신용카드와 현금매출 합산 19조 8828.5억 원(신용카드 매출액 감소 14조 2361.2억 원(각 카드사별 자료가 있는 업소만 추계한 금융감독원 자료), 현금 매출액 감소 5조 6467.3억 원)이다(2018년 기준 전체 매출액 대비 신용카드 등 매출 비중은 71.6%, 현금매출은 28.4%에 따른 추정) 결국 국회는 지난 7월 1일 국회 본회의 의결처리로 일단락 시켰다.

◆행정명령을 남발한 정부관계자의 ‘직권남용’

코로나19사태로 인한 국가방역지침에 무소불위의 행정명령을 발동해 직권을 남용한 정부책임자의 문제다.

즉, 중소상공인, 자영업자에게 강제로 부과된 행정명령은 집합금지와 영업제한이라는 획일적이고 차별적인 방역지침으로 국민의 기본권을 제한할 때 지켜야 할 비례의 원칙 즉, 목적의 정당성, 방법의 적절성, 법익의 균형성, 제한의 최소성 등을 준수해야하는 과잉금지 원칙을 벗어난 위법행위다.

즉, 영업시간 제한을 비롯한 이용방법 등 감염병예방법 제49조에 명시되어 있지 아니한 과도한 행정조치로 인해 막대한 손실을 초래한 것은 과잉금지의 원칙을 위반한 재량권 남용의 부작용이므로 재량권을 남용한 국무총리를 비롯한 복지부장관, 기획재정부 장관, 중소벤처기업부 장관 등 방역책임자를 고발한 것이다.

◆‘재난지원’ 이름으로 ‘손실보상’ 의도적 물 타기

정부여당은 “충분치는 않지만 코로나19로 가장 힘든 소상공인 자영업자분들을 두텁게 지원하겠다”고 하더니 이제는 “충분치는 않지만 두텁게 하느라 너무 많이 지원했으니 이젠 토해내야겠다”며 국민을 겁박하고, 재정이 어려워 손실보상-소급적용이 현실적으로 어려우니 ‘피해지원’으로 ‘소급효’ 못지않은 ‘충분한’ 지원을 아끼지 않겠다고 하고는 33조라는 전례 없는 규모로 2차 추경예산을 편성하면서도 지난 1년여 기간 동안 정부의 행정명령으로 막대한 피해를 입은 중소상공인, 자영업자들에게는 10분의1에 불과한 3조8000억 원만 배정했다.

중소상공인과 자영업자들에게 필요한 것은 법제화 자체가 아니라 법제화로 인한 정당한 보상이다. 그리고 보상은 보상이고 지원은 지원이다. ‘피해 지원’이라는 말로 ‘보상’의 의미를 퇴색시키면 안 된다.

◆‘손실 보상’과 ‘재난 지원’은 근본적으로 다른 개념

‘손실 보상’과 ‘피해 지원’이 서로 목적과 대상이 분명히 다른 만큼 별개로 다뤄져야 할 문제임에도 불구하고 ‘손실 보상’을 회피하고 ‘재난지원’에 ‘피해 지원’을 더해 마치 대단한 규모로 지원하는 양 눈속임하는 것이 문제인 것이다,

‘손실보상’은 대한민국 헌법23조 제3항의 ‘공공의 필요에 의한 재산권 제한에 대한 국가의 정당 보상 원칙'에 따른 정당한 권리이고 국가의 보상의무가 있는 것이고 ’소급적용‘은 법 제정의 근거가 되는 대상이 직접 수혜를 받아야한다는 원칙을 이야기하는 것이다.

즉 코로나19로 인한 공공의 필요로 국가가 방역지침에 의한 행정명령으로 사인의 재산권을 제한함으로써 발생한 피해를 국가에 정당한 보상을 요구할 수 있고 국가는 실질적인 피해의 내용과 규모에 따라 적정한 보상을 ‘해야 하는’ 즉 의무를 가진다는 뜻이다.

하지만 ‘지원’은 복지개념으로 국가적 재난으로 인해 피해를 입은 국민에게 국가나 지방자치단체가 재원이 허락하는 한도 내에서 다양한 방식으로 복지차원의 지원을 ‘할 수 있다’는 즉, ‘의무가 아닌 재량권’에 속한 행정행위다.

따라서 코로나19로 인한 국가방역지침에 따라 집합금지나 영업제한이라는 행정명령에 영업을 포기하고 협조해 온 피해 중소상공인과 자영업자들에게 ‘해야만’ 하는 최소한의 헌법상 의무를 사상 최대의 ‘피해지원’이란 말과 섞어 국가의 책임을 교묘하게 회피하는 것은 국민에 대한 국가의 책임을 방기하고 국민을 현혹하는 것이다.

정당한 손실보상 문제는 중소상공인과 자영업자들의 영업권과 재산권 보호라는 헌법적 가치존중과 타 부문의 영업권, 재산권 보호와의 평등권에 대한 문제이기 때문이다.

따라서 보상은 보상이고, 지원은 지원인 것이다. 즉, 국가가 코로나19로 남발한 행정명령으로 피해를 입은 중소상공인, 자영업자들에 대해서는 법 제정을 통해 영업 손실에 대한 보상을 소급 적용받도록 해줘야 한다.

◆보편과 선별의 문제가 아니다.

전 국민 100% 지원이냐, 소득 하위 80%만 지원이냐 하는 보편과 선별 논쟁은 손실보상법 논쟁의 본질이 아니다.

‘손실보상’은 ‘공공의 필요로 사인의 재산권을 제한해 입은 피해에 대한 국가 차원의 정당한 보상의무’를 규정한 것으로 국가의 행정명령으로 강제로 문을 닫게 되었거나 영업시간을 제한당해 직접적으로 피해를 입은 당사자들에게 국가가 직접 보상하는 헌법적 가치실현에 관한 내용이다.

그리고 ‘피해 지원’은 국가 보상의무가 없는 국가급 재난피해자들에게 재원이 허락하는 한도내에서 국가가 다양한 형태로 지원하는 것으로 ‘복지’에 관한 문제이자 ‘평등’에 관한 문제다.
‘평등’의 문제에 있어서는 보는 관점에 따라 ‘전 국민’ 지원(보편지원)일 수도 ‘소득하위 80%’ 지원(선별지원)일 수도 있는 것이다. ‘보편지원’은 그 대상과 내용이 시장을 구성하는 모든 주체들에게 일률적으로 지급해 시장 전체를 활성화함으로써 시장의 기초체력을 튼튼하게 만드는 목적에 있고 ‘선별지원’은 ‘평등권’보다는 ‘시급성’에 더 방점을 찍어 시장을 구성하는 주체 중 가장 열악한 환경에 처해 시장 자체를 붕괴시킬 수 있는 위험에 빠진 일부에 긴급 지원하는 정책이다.

◆왜 소급적용인가?

’소급적용‘은 법 제정의 근거가 되는 대상이 직접 수혜를 받아야한다는 원칙을 이야기하는 것이다. 그렇지 않을 경우, 법 제정의 목적과 배치된다는 이야기다. 법 제정 후 직접 수혜를 받아야 하는 중소상공인과 자영업자들의 피해 정도는 실로 상상을 초월한다.

문재인 정부가 시행한 최저임금 인상, 주52시간제 등 소득주도성장의 최대 피해자는 중소상공인, 자영업자들이다. 여기에 코로나19가 메가톤급 핵폭탄을 또 떠안긴 것이다.

그 실질적인 피해 규모는 정부의 방역지침에 따른 행정명령인 집합금지 업종이 강제로 가게 문을 닫게 됨으로써 매출 없이 매월 비용(임대료, 관리비, 직원 급여, 각종 사용료와 제세공과금, 대출금융이자, 재료비 등)을 지출해야 하고 폐업을 결심해도 임대보증금이나 인테리어비, 권리금 등은 고사하고 그와 관련한 대출금과 원상회복비용, 이사비용 등을 부담해야 하는 당혹스런 상황을 대변한다.

그래도 해결의 실마리가 보이지 않아 파산을 하거나 극단적인 선택도 점차 늘고 있다.

◆이젠 정부여당과 청와대가 답을 내놔야 한다.

경제는 예측이 가능해야한다. 피할 수 없는 어려움이라면 복구하고 재기할 수 있도록 국가가 여러 가지 방법을 동원해서 꼼꼼하게 준비해야 한다, 그리고 시급성의 문제를 우선적으로 해결해야 한다. 소 잃고 외양간 고치는 일은이 없어야 한다는 얘기다.

◆다시 헌법의 문제로

대한민국 헌법 제10조에는 ‘모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다’라고 적시돼 있다. 즉, 국가가 손실보상을 소급적용하지 않아 중소상공인, 자영업자들을 극단적 선택으로 내몰거나 생존권을 위협하여 가정을 파괴했다면 헌법 제10조에 보장된 인간의 존엄성과 행복추구권을 침해한 결과를 초래한 것으로 이것은 국가가 중소상공인과 자영업자들에 대해 갖고 있는 국가경영철학의 문제인 것이다.

국민이 국가에 자신의 권리를 민주적으로 이양한 것은 국가가 국민의 아픈 곳을 잘 살펴 보살펴주고 국민이 인간답게 행복하게 살 수 있도록 해달라는 것이다.

그런데 코로나19를 맞이하면서 오히려 국민의 생명과 생존권을 담보로 중소상공인, 자영업자들의 생존권을 넘어 인간존엄과 행복추구권마저 짓밟고 있다는 것과 사람이 죽어나가야 정신을 차리는 파렴치한 정부가 되고 있음을 기억해야 한다.

중소상공인, 자영업자들이 말하는 ‘손실보상 소급적용’은, 국가의 방역지침에 따른 행정명령으로 입은 금전적 차원의 손실보상만을 이야기하는 것이 아니라, 공권력에 의해 마구잡이로 훼손된 중소상공인, 자영업자들의 대한민국 국민으로서 ‘인간존엄성’ 회복과 ‘행복추구권’ 그리고 ‘영업권’, ‘재산권’, ‘생존권’의 ‘보장’을 받겠다는 의지의 표현이다.

◆대한민국에서 소상공인과 자영업자란 존재가 갖는 의미는?

‘소상공인 보호 및 지원에 관한 법’에 의하면 ‘소상공인’은 광업, 제조업, 건설업 및 운수업의 경우, 상시 근로자 수 10명 미만, 그 밖의 업종은 상시 근로자 수 5명 미만의 사업자를 말한다.

그리고 ‘자영업자’는 근로자를 1인 이상 고용하고 있거나 근로자를 고용하지 않고 자기 혼자 혹은 1인 이상의 파트너와 함께 사업하는 사람을 말한다.

또한 우리나라 소상공인사업체는 국내 총사업체의 85.3%이고, 종사자는 총 종사자의 36.8%이며 한국 자영업자 비중은 25.1%로 OECD 가입국 중 5번째로 높은 비율이어서 한국의 소상공인 비중이 상당히 높으며, 충격적이게도 소상공인 평균소득이 근로자 평균임금보다 낮다.

2015년 기준 소상공인 영업이익은 월 250만원 동일업종 근로자임금의 78%로 2010년에 비해 영업이익이 13.4% 감소했고 소득형편은 더욱 나빠졌다.

그리고 2017년 기준, 소상공인의 하루 평균 근로시간은 10.2시간이고 월평균 25.5일 근무(2017년 기준 전체 취업자의 하루 평균 근로시간 8.56시간)로 사업주의 노동시간은 더 길어지고 있다.

임금근로자 소상공인의 주당 평균근로시간(2019년 8월)을 비교하면 임금근로자의 경우, 주당근로시간은 35.9시간(정규직 38.8시간/비정규직 30.8시간)에 비해 자영업자는 47.2시간(고용원이 있는 자영업자 50.1시간/고용원이 없는 자영업자 46.2시간), 무급가족봉사자의 경우 44.5시간이다.

여기에 소상공인 사업체의 생존기간은 매우 짧아 2017년 기준 평균 근속년수가 6.3년인 근로자의 근로안정성에 비해 소상공인의 노동안정성은 좋은 편이 아니다.

2017년 기준, 창업 경험있는 소상공인의 73.5%가 폐업 경험이 있고, 소상공인 창업 후 생존율은 1년 생존율 62.7%, 3년 생존률 39.1%, 5년 생존율 25.7%에 달하고 있다.

따라서 이러한 환경 속에서 보여 지는 소상공인의 지위특성을 보자면, 소득, 노동시간, 노동 안정성 등 다방면에서 소상공인은 임금근로자와 비슷하거나 오히려 열악한 노동환경에 놓여 있고 이런 소상공인의 지위특성이 반영되지 않은 정책시행으로 인해 소상공인의 복지정책의 실효성은 미흡하기만 하다.

게다가 소상공인은 경영자로 분류되어 각종 근로복지정책의 지원대상에서 제외되고 있고 소득차원에서 뿐만 아니라 노동시간이나 노동 안정성 등에서 임금근로자보다 훨씬 위험한 상황에 처해있는 것이 현실이다.

◆소상공인연합회는 중소상공인, 자영업자들의 대변자?

‘손실보상’과 ‘소급적용’을 관철시키기 위해 80여 일간 지속되어온 국회의원과 국회 상임위 그리고 중소상공인, 자영업자들의 공동투쟁 와중에도 그동안 대한민국 소상공인 대변자로 자처해왔던 ‘소상공인연합회’는 1년 내내 내분에 휩싸여 중소상공인, 자영업자들의 벼랑 끝 절규에 나몰라 라로 일관해왔다.

수많은 사건과 소송에 휘말리면서 내분과 반목과 우격다짐으로 점철된 소상공인연합회가 오는 8월 31일 총회를 통해 새로운 중앙회장을 뽑게 되면서 점차 정상화의 길로 가겠지만 그동안의 행태로 봐서는 700만 소상공인들에게 코로나19사태 내내 소상공인들의 목소리를 한 번도 대변하지 못한 것에 대한 석고대죄와 관계자들의 일괄사퇴로 용서를 구할 필요가 있다.

◆불편한 진실

우리 중소상공인, 자영업자들이 요구하는 ‘완전한 손실보상’은 금전적인 보상의 문제가 아니라 공권력에 의해 심각하게 훼손된 헌법적 권리와 가치회복에 방점이 찍혀 있다.

지금 국가가 지켜야 하는 것은 재정건전성이 아니라 국민의 건강하고 행복한 삶의 보장이고 인간존엄이다.

코로나19와의 지난한 싸움의 과정에서 우리 대한민국 국민이 이뤄냈던 K-방역의 신화가 중소상공인, 자영업자들의 말없는 희생과 피맺힌 절규 속에서 만들어졌다는 사실이 ‘자랑스런 진실’이 아니라 ‘불편한 진실’로 바뀌는 것을 원치 않으며 정당하게 의무지급 되어야 할 손실보상을 지원으로 뒤바꾸는 ‘불편한 나라’가 되어 우리 모두를 왜 ‘불편하게’ 살아가도록 만들고 있는 지, ‘손실보상 소급적용’ 요구를 온몸으로 막아섰던 정부여당과 청와대는 분명한 답을 해야 한다.​

그렇게 함으로써 이러한 위기에 처해 있는 소상공인을 시장의 한 주체로 일으켜 세워야 사회적으로는 소득손실 및 폐업으로 발생하는 사회적 비용을 절감할 수 있고 소상공인의 성장과 발전을 통해 다양한 경제주체들의 상생적 경제구조 정착을 통해 국가 및 지역사회 경제발전에 기여하게 될 것이다.

NSP통신 people@nspna.com
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