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구교훈 한국국제물류사협회 회장(물류학박사)

(서울=NSP통신) = 지난 4월 24일 대법원 3부는 KMTC(고려해운), 흥아라인, 장금상선, HMM, 남성해운 등 국적선사 12개와 완하이, TSL, 에버그린(EVERGREEN), 양밍라인, 씨랜드머스크 등 외국적 선사 11개 총 23개 동남아 정기선사에게 공정거래위원회가 부과했던 962억 원의 과징금과 시정명령이 부당하다고 판결한 서울고등법원의 판결을 뒤집고 사건을 서울고법으로 환송하는 파기 환송 판결했다.

사업자별 과징금은 국적선사의 경우 ▲고려해운 296억 4500만 원 ▲흥아라인 180억 5600만 원 ▲장금상선 86억 2300만 원 ▲HMM 36억 7000만 원 등이다. 외국적 선사는 ▲완하이 115억 1000만 원 ▲TSL 39억9 600만 원 ▲에버그린 33억 9900만원 ▲양밍 24억 1900만 원 등이다.

해양통신에 의하면, 지난 2022년 한·동남아 항로 해상운임 담합으로 공정위 과징금 처분을 받은 23개 선사들 중에서, 대만 에버그린 사가 공정위의 시정명령을 취소해달라는 소를 제기했으나 대법원 상고심에서 결국 패소하고 공정위의 과징금 부과와 시정명령이 적법했다고 판시했다.

에버그린 소송과 같은 내용의 사건으로 동남아 정기선사들이 공정위와 법정 공방을 벌이고 있는데 대법원의 판결은 하급심을 기속하게 되므로 줄줄이 영향을 미칠 것으로 보인다.

위 사건은 공정위가 지난 2022년 12개 국적선사와 11개 외국적 선사에 대해 시정명령과 과징금 총 962억 원을 부과하면서 시작됐다.

이들은 지난 2003년 12월부터 15년간 해상운임을 담합을 위해 아시아 항로 운항선사 간 해운동맹(IADA)와 한-동남아 항로 운항 국적선사 간 해운동맹(동남아정기선사협의회) 등을 통해 총 541차례 모임을 갖고 기본운임의 최저수준, 기본운임 인상 규모 등 운임을 전반적으로 협의하면서 부당하게 담합한 혐의를 받은 것으로 공정위 조사 결과 드러났다.

필자가 그간 수차례 칼럼과 방송을 통해 언급한 바와 같이, 해운동맹 23개 선사들은 이메일이나 카카오톡 채팅방 등을 통해서도 합의를 진행하면서 다른 선사의 담합 합의 위반사항을 감시하고 세부 항로별 주간사를 지정해 운임담합의 합의 이행 여부를 모니터링하기도 했을 뿐만 아니라, 대외적으로는 담합을 은폐하기 위해 개별 선사 각자의 판단하에 운임을 결정했다고 주장했다.

심지어 운임담합의 의심을 피하기 위해 운임 인상 금액에 사소한 차이를 만들고 운임 인상 적용일은 2∼3일씩 차이를 두는 등 교묘한 방법을 동원한 것으로 밝혀졌다.
◆해운법 제29조의 우선 적용을 근거로 구 공정거래법 제58조 배제된다는 선사들의 주장

그런데 공정위 제재 이후 선사들은 운임 협의를 담합이 아닌 해운법에 규정된 ‘공동행위’이므로 공정거래법(정식명칭: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 법률 제20711호)으로 제재할 수 없다고 반박하면서, 해운법 제29조에 의하면 외국항로에서 운송사업을 하는 선사들은 운임 등을 결정할 때 공동행위를 할 수 있으며 또 공정거래법(법률 제17290호, 2020. 5. 19. 일부개정) 제58조에 따르면 다른 법령에 따라 행하는 정당한 공동행위는 공정거래법을 적용하지 않는다고 명시하고 있다고 주장했다.

그런데 해운법상 허용된 제29조의 공동행위가 적법 하려면 충족요건이 있는데 협의 결과 도출된 운임 수준을 해양수산부 장관에게 보고해야 하며 또 운임을 지불하고 화물을 위탁하는 화주 단체(무역협회 등)들와 관련 정보를 충분히 교환해야 한다.

◆해운법 제29조 공동행위의 적용 여부와 공정거래법의 적용의 배제 여부

대법원의 상고심 판결문에 의하면, 주요 판결 내용은 첫째, 공정거래법의 입법 취지와 일반적 적용 범위 둘째, 해양수산부장관에게 신고되지 않은 외항 정기 화물운송사업자들의 운임에 관한 공동행위에 공정거래법이 적용 되는지 여부다.

대한민국 헌법 제119조는 제1항에서 ‘개인과 기업의 경제상 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다’고 선언하면서도 제2항에서 ‘국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고 시장의 지배와 경제력 남용을 방지하며 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다’고 규정한다.

이러한 사회적 시장경제 질서의 경제 정책적 목표를 달성하기 위한 법률인 공정거래법은 제1조에서 ‘이 법은 사업자의 시장지배적 지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조성하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 한다’고 그 입법 목적을 밝히고 있다.

그리고 특별히 다른 법률에 의해 행하는 정당한 행위에 대하여는 공정거래법의 적용을 배제하고 있지만 이 사건의 경우 따로 별도의 법률에 규정한 바가 없으므로 ‘공정거래법은 국민경제 전반에 걸쳐 헌법상 요구되는 사회적 시장 경제질서를 구현하기 위한 법률로서 다른 법률에 특별한 정함이 없는 이상 모든 산업 분야에 적용되어야 한다’고 판시하고 있다.

그리고 해운선사들과 해양수산부 장관이 반복적으로 주장한 바와 같이 해운법이 제29조에서 외항 정기 화물운송 사업자들의 운임에 관한 공동행위를 허용하면서 해당 공동행위에 대하여 해양수산부 장관이 필요한 조치를 취할 수 있도록 규제의 방법과 절차를 정하고 있다는 사유만으로 이 사건 공동행위에 공정거래법이 적용되지 않고 공정위가 이를 규제할 권한이 없다고 보기는 어렵다는 것이다.

◆대법원은 해운법의 배타적 적용을 인정할 수 없다고 판시

대법원은 해운법의 관련 규정 해석을 통하여 이 사건 공동행위에 대한 공정거래법 적용제외, 즉 해운법의 배타적 적용을 인정할 수는 없다고 했다.

첫째, 일반적으로 특별법이 일반법에 우선한다는 위 선사들과 해수부 장관, 해운협회, 해운전문가들의 주장에 대해 그러한 원칙은 동일한 형식의 성문 법규인 법률이 상호 모순·저촉되는 경우에 적용되는 것이고, 법률이 상호 모순·저촉 되는지 여부는 법률의 입법 목적, 적용 범위 및 규정 사항 등을 종합적으로 검토해 판단해야 한다(대법원 1998. 11. 27. 선고 98다32564 판결 등 참조)고 하면서 해운법이 공정거래법에 우선한다는 주장을 배척했다.

해운법은 제1조에서 그 입법 목적을 ‘해상운송의 질서를 유지하고 공정한 경쟁이 이루어지도록 하며 해운업의 건전한 발전과 여객·화물의 원활하고 안전한 운송을 도모함으로써 이용자의 편의를 향상시키고 국민경제의 발전과 공공복리의 증진에 이바지하는 것’이라고 밝히고 있다.

이와같이 공정한 경쟁이 해운법에도 중요한 입법 목적이고 공정거래법 역시 ‘부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제해 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조성하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 한다’라고 하며 그 입법 목적이 두 개의 법률이 상충 되지 않음을 알 수 있다.

결국 해운법은 외항 정기 화물 운송사업자들의 운임에 관한 공동행위를 제한 없이 허용하는 것이 아니라 그 공동행위가 부당하게 경쟁을 실질적으로 제한하지 않는 범위 내에서만 허용하고 있다는 점이며 동남아 정기선사들은 이를 위반한 것이다.

대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서 이 사건 공동행위에 공정거래법이 적용된다고 보아이와 달리 판단한 원심을 파기·환송했음을 알 수 있다.

이번 대법원의 상고심은 23개 동남아 정기선사 중 대만 에버그린사가 단독으로 소송을 제기했고 12개 국적선사는 각각 개별적으로 소송을 제기했다.

따라서 이번 대법원의 파기 환송에 따라서 나머지 선사들의 소송 중단 가능성이 매우 높다.

그 이유는 대법원은 해당 사건에 대해 사건의 실체를 구체적으로 따지는 1심이나 항소심과 달리 법률적용이 맞는지 법리적용의 오해가 없는지 등 법률심사에 국한하므로 법률심으로서 판결이 되고 이는 하급심인 고등법원을 기속하기 때문이다. 즉 이번 에버그린 소송에 대한 첫 선고 건에 대한 대법원 판결에 따라 나머지 소송 역시 일괄 처리될 수 있기 때문이다.

◆대법원판결의 요약과 필자의 견해

첫째, 동남아 해운정기선사들의 운임담합 사건에 대해 공정위가 부과한 962억 원의 과징금과 시정명령에 대해 불복해 항소한 대만 선사 에버그린(EVERGREEN) 등 선사들이 공정위를 상대로 제기한 소송에서는 고법까지 해운법 제29조의 공동행위가 적법하다면서 승소했지만 이번 대법원 판결로 뒤집어져서 서울고법 판결이 잘못됐다면서 고법으로 다시 파기 환송이 됐다.

둘째, 필자가 생각할 때 이번 대법원의 판결은 당연한 것이고 필자가 이미 이 사건이 시작된 직후 로지브릿지 방송과 물류 칼럼 및 언론 인터뷰를 통해 동남아 선사의 운임담합 사건은 정당한 공동행위로 인정받을 수 없으므로 해운법이 아닌 공정거래법이 우선 적용돼야 하며 962억 원의 과징금을 부과해야 한다는 주장과 일치하는 것이다.

셋째, 자본주의 시장경제에서 자유로운 경제활동을 보장해야 하지만 건전한 국민경제의 궁극적인 목적을 실현하기 위해서 철저하게 감시해야 할 부분이 바로 공정거래의 실현이다. 소비자나 화주나 고객사를 기만해 공급자의 이익을 극대화하기 위한 담합은 미국, EU 등 선진국에서는 오래전부터 독금법이나 경쟁법에서 강력하게 규제하고 있는데 우리나라는 공정거래위원회가 담합을 적발하고 공정거래를 실현하는 적극적인 역할을 하고 있다.

넷째, 그동안 해운산업은 세계 수출 5위의 무역 대국의 상품을 99.7% 해상운송에 의해 운송한다는 자긍심과 중요성을 이유로 정부에서도 법인세 대신에 톤세 적용과 선원에 대한 혜택 등 여러 법적, 제도적 지원을 해오고 있다.

그런데 해운선사, 해운 단체, 해운 전문가 등 해운업계에서는 줄곧 해운산업은 마치 공정거래법과 경쟁법 적용을 배제해야 한다는 목소리가 유난히 크다.

다섯째, 통신, 건설공사, 하역운송, 금융, 통신 등 여러 산업에서 만일 가격이나 요금 등을 담합 하면 사업자들은 이익을 취할 수 있지만 이는 소비자, 고객의 피해로 전가가 되는 것이고 궁극적으로 국민경제에 큰 해악을 끼치기 때문에 전 세계 모든 국가에서 경쟁법과 독금법 등 공정거래 법률로 강력하게 규제와 처벌을 하는 것이다.

최근까지도 공정위가 건설감리, 금융, 통신, 운송하역 등 담합에 대해 광범위하게 엄청난 과징금을 부과해 오고 있는 이유는 어느 산업이든 다 중요 하지만 공정거래를 해치는 행위는 예외가 없다는 것이다.

예를 들어 물류산업의 경우 지난 20년간 포스코 철강운송 담합, 한전 물자하역운송 담합, 농산물 운송 담합 등 이른바 국내 최대 물류 업체들을 중심으로 수시로 담합이 이루어졌고 공정위로부터 매번 과징금 부과와 시정명령 조치를 받았으나 여전히 이러한 물류 업계의 담합이 근절되고 있지 않고 있는 실정이다. 그 이유는 포스코, 한전, 등 대량화주의 입찰은 경쟁이 치열한데다 특정 소수 대기업 위주로 응찰하게 되므로 이들 간에 담합이 용이하게 이루어진다는 점이다.

여섯째, 그런데 대한민국은 유독 해운산업은 사업 리스크가 크고 시황변동성이 심한 특수한 분야이기 때문에 정기선의 경우 해운 시황에 따라 변동성이 매우 극심하므로 업체들이 이익을 실현하기가 매우 어려운 업종임을 내세워 역사적으로 해운동맹을 결성하여 오핸세월 운임과 요금의 담합을 공공연하게 인정받아왔다. 하지만 2008년 EU에서도 공식적으로 해운동맹을 폐지했으며 해운업계의 반발로 인해 그 대신 축소된 해운선사들의 특혜인 CBER(컨소시엄 블록 면제 규정)을 적용해왔으나 이마저도 역시 2024년에 폐지된 바 있다.

CBER 제도는 130년간 이어오던 운임동맹(shipping conference)이 2008년 폐지된 후 2010년 4월부터 시행되었는데 이를 운임담합을 하거나 시장점유율 30%를 초과해선 안 된다는 조건을 달고 컨테이너선사의 얼라이언스 구성을 허용한 것이다.

이는 선복 교환 또는 판매, 선박과 항만시설 공동 운영, 수요공급 변동에 대응한 수송 능력 조절 등 선사들의 협력을 독점금지법 적용 대상에서 면제한 것이지 무턱대고 운임과 부대비용 등을 선사가 마음대로 하라는 것은 아니다. 이와 관련해 최근 미국의 FMC(연방해사위원회)에서는 팬데믹 기간 증 광범위하게 야기된 선사들의 D&D(Demurrage & Detention: 체화료 및 장비지체료)의 일방적인 부과에 대한 소송이 폭주해 이스라엘 컨테이너 운송선사인 ZIM은 최근 미국 연방해사위원회(FMC)로부터 미국 해운법 위반으로 삼성전자 아메리카(SEA)에 약 370만 달러를 지불하라는 명령을 받았다. 이 사건에는 2019년 7월부터 2022년 12월까지 거의 3000개의 컨테이너에 대한 거의 1만 건의 개별 체화료 및 체선료(detention and demurrage: D&D) 분쟁이 포함됐다.

더욱이 삼성전자 미국법인은 무려 9만6000건에 달하는 D&D부과로 큰 손실을 봤다며 美 연방해사위원회(FMC)에 HMM을 고소했으며 손해배상 청구 금액은 수천만 달러에 달할 것으로 알려져 있다.

이는 팬데믹 기간 중 해운사들이 화주 기업에 대해 불공정한 운임이나 부대비용의 청구, 빈컨테이너 미제공, 자의적인 선복 예약 취소 등 불공정행위가 많았기 때문이다.

일곱 번째, 동남아 정기선사들은 그간 운임담합이 아니고 정당한 공동행위에 해당되며 해양수산부 장관만이 담합 여부를 판단할 수 있다는 식의 아전인수격 논리를 주장해 온 것이다. 그러니까 해운법의 예외 규정이 공정거래법보다 우선한다고 식으로 법률의 해석을 자의적으로 해오고 있는 것이다.

여덟 번째, 세계 수출 5위로 다시 올라선 수출로 먹고 사는 대한민국은 수출입 기업이 약 30만 개에 달한다. 하지만 해운선사는 고작해야 100여 개다. 더욱이 해운산업은 1980년 대초 해운 합리화 정책으로 인해 구조조정 했음에도 불구하고 1998년 IMF 외환위기 시에도 정부의 부채비율 의무에 대응하기 위해 선박을 대부분 외국에 매각하고 나중에 다시 매입 시 2배 이상의 가격을 지불하다 보니 경영이 어려웠는데 이는 정부의 일률적인 부채비율 관리에도 문제지만 해운업계의 고질적인 부실 경영도 문제였던 것이다.

2017년 2월 파산한 한진해운은 2010년 이후 세계 최대 선사인 덴마크 머스크 사의 초대형 컨테이너의 대량 발주 및 운영으로 촉발된 파멸적 경쟁의 신호탄을 읽지 못한 채 한진해운 오너 경영진의 안이한 대응과 무능함 그리고 장기 용선계약의 치명적인 판단 잘못으로 세계 6위의 해운사가 사라진 것이다.

사실 지난 코로나-19 이후 팬데믹 기간 중 100여개 선사들 중 주요 선사들은 자사 이익 극대화를 위해 시황에 따른 3~6배 해상운임과 D&D를 부과했으며 30만 개의 수출입 기업들이 팬데믹 기간을 물론이고 아직도 엄청난 운임을 지불하고 대가를 치르고 있는데 이것은 국민경제 측면에서 본다면 매우 불합리하고 문제가 있다는 것이다.

왜냐하면 SCFI(상하이컨테이너운임지수)가 1000이하로 내려갈 경우, 다시 해운선사들은 해운 침체기로 인한 경영의 어려움에 직면할 수 있기 때문이다.

그 이유는 러·우 전쟁, 이·하마스 전쟁, 홍해 후티 반군사태, 파나마운항 통항 제한 등 글로벌 해운물류 공급망의 붕괴와 지연으로 인한 선사의 영업이익 극대화가 반드시 좋은 것만은 아니라는 점이다. 결국 선화주 간 상생이 절실히 요구되는 이유다.

결론적으로 이번 대법원에서 고등법원의 판결과 같이 해수부 장관만이 해운법 제29조에 의한 공동행위의 적법성과 운임담합 여부에 대한 판단의 권한이 있는 게 아니라 적법한 공동행위를 벗어난 경우, 당연히 공정위가 공동행위의 적법성을 따지고 운임담합에 대한 위법성에 대해 판단과 과징금 부과 및 시정명령 권한이 있다는 것을 인정한 것이다.

이 대법원의 판결은 곧 판례가 되고 동일한 사건에 대해 하급심을 기속하게 될 것으로 본다. 따라서 해운선사, 해운협회와 단체 등 이해관계자는 이번 대법원의 파기 환송 판결을 매우 심각하게 받아들이는 자세가 필요하다.

하지만 해운 관련 상당수 언론사와 협회 등 기관에서는 사소한 보도자료는 뉴스 기사로 올리면서도 이번 매우 중차대한 대법원의 파기 환송 판결에 대하여 아예 뉴스로 기사화하지 않고 있고 설령 극히 일부 해운 관련 언론매체의 경우에 뉴스를 다루더라도 여전히 해운선사들의 입장을 대변 하듯이 아예 차제에 해운법의 개정을 통해 공정거래법의 적용 자체를 원천적으로 배제하려는 식의 태도로 일관하고 있음을 매우 안타까운 일이 아닐 수 없다.

또한 동남아 정기선사들은 이번 대법원의 파기 환송을 계기로 다시는 고객인 화주사를 기만하는 위법적인 담합행위를 하지 않고, 선의의 경쟁자로 해운사업을 수행해야 할 법적 〮도덕적 책무를 준수해 언론 홍보를 통한 요식행위가 아니라 실질적인 ESG 경영을 실천해야 한다.

이번 대법원의 파기 환송 판결은 매우 당연하면서도 동남아 정기선사들의 이익 극대화를 위한 15년간의 운임담합에 대해 공정위가 국민경제의 공정거래 질서 확립과 경제정의의 실현을 위하여 쏟아온 진정한 자세와 노력을 대한민국 최고 사법기관인 대법원이 인정하고 명확한 법률의 해석과 적용을 통해 항소심인 서울고등법원이 법리를 오해해 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있음을 지적하는 상고이유의 주장이 이유 있다는 점을 밝힌 것으로 매우 명료하면서도 확실한 판결이다.

이는 곧 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 국민경제의 균형 있는 발전을 도모한다는 공정거래법 제1조의 목적은 물론이고 경제 주체간 조화를 통한 경제 민주화를 위해 경제에 규제와 조정을 할 수 있다고 규정한 헌법 제 119조 제2항의 내용을 실현한 매우 바람직하면서 훌륭한 판결이라 할 수 있다.

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